產(chǎn)權(quán)改革是停還是緩

宿遷市從1999年醞釀，2000年開始，到2003年結(jié)束，經(jīng)歷了“試點、全面展開、靠大靠外靠強”三個階段，完成了全市7所縣級以上醫(yī)院、124所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的產(chǎn)權(quán)制度改革，改革的思路是“擴大增量，盤活存量”，有人概括為“民投、民有、民辦、民營”；也有人稱之為“一賣了之”。 2004年4月18日，華源中原醫(yī)院管理公司掛牌成立，總注冊資本1.5億元人民幣，其中華源集團占70％股份，新鄉(xiāng)市國資經(jīng)營管理公司占30％股份，正式開始對新鄉(xiāng)市中心醫(yī)院、二院、三院、中醫(yī)院、婦幼保健院的整合和集團化管理，5所醫(yī)院仍保持非營利性質(zhì)的身份，有人稱之為“紅帽子”。 2005年1月，蘇州市醫(yī)院管理中心正式成立，按照蘇州市委、市政府《關(guān)于市屬醫(yī)院實行管辦分離改革的試行意見》，在市屬醫(yī)院所有權(quán)不變的前提下，由市衛(wèi)生行政主管部門與醫(yī)院管理中心簽訂授讓管理權(quán)合同，由管理中心按合同要求對市屬醫(yī)院進行管理，有人說它是“隔靴搔癢”。 全國許多地方政府和國有醫(yī)院相繼進行了多種形式的醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革，在2004年全國衛(wèi)生工作會議上，衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)，下一步要推進醫(yī)療體制改革。公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)制度改革方向已經(jīng)明確，產(chǎn)權(quán)將是醫(yī)改的突破口和重頭戲。但是，在2004年末，衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)又指出，產(chǎn)權(quán)改革不是下一步城市醫(yī)療改革的核心內(nèi)容，也不是主要內(nèi)容。這引起了業(yè)內(nèi)很多人士的擔(dān)心，衛(wèi)生部的解釋為，這并不表示衛(wèi)生部不再進行產(chǎn)權(quán)改革，只是目前關(guān)于醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革的爭議較多，加上國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革引發(fā)的“郎顧之爭”，使得衛(wèi)生部對醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革采取了緩行的處理方式。

產(chǎn)權(quán)制度改革是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過程中必須解決的課題。我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革5年多的實踐表明，以政策調(diào)整為主的改革，已不能滿足市場經(jīng)濟體制的需要，改革已經(jīng)要求轉(zhuǎn)到制度創(chuàng)新上來，特別是要創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政事分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代醫(yī)院制度。應(yīng)該借鑒國外的有益經(jīng)驗，從中國國情出發(fā)，摒棄一些傳統(tǒng)觀念和錯誤認(rèn)識的束縛，實事求是地開展醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革，在理論、實踐和政策上少走彎路。

產(chǎn)權(quán)的含義

產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)、由所有制實現(xiàn)形式所決定的，受國家法律保護的，反映不同利益主體對某一財產(chǎn)的占有、支配和收益的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

產(chǎn)權(quán)包含三層含義：第一，資產(chǎn)的原始產(chǎn)權(quán)，也稱為資產(chǎn)的所有權(quán)，是指受法律確認(rèn)和保護的經(jīng)濟利益主體對財產(chǎn)的排他性的歸屬關(guān)系，包括所有者依法對自己的財產(chǎn)享有占用、使用、收益與處分的權(quán)利；第二，法人產(chǎn)權(quán)，即法人財產(chǎn)權(quán)，其中包括經(jīng)營權(quán)，是指法人對資產(chǎn)所有者授予其經(jīng)營的資產(chǎn)享有、占有、使用、收益與處分的權(quán)利，是由法人制度的建立而產(chǎn)生的一組權(quán)利；第三，產(chǎn)權(quán)還指股權(quán)和債權(quán)，即在實行法人制度后，由于企業(yè)擁有對資產(chǎn)的法人所有權(quán)，致使原始產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)或債權(quán)，或稱終極所有權(quán)。原始出資者能利用股東的各項權(quán)利對法人產(chǎn)生影響，但不能直接干預(yù)經(jīng)營活動。

產(chǎn)權(quán)的基本特征

明確性  包含兩方面內(nèi)容：一是明確所有者主體，即資產(chǎn)歸誰所有、歸誰使用等；二是明確所有者客體，即歸某個所有者占有、使用、支配的是哪些資產(chǎn)和權(quán)利。

獨立性  即產(chǎn)權(quán)關(guān)系一經(jīng)確立，產(chǎn)權(quán)主體就可在合法的范圍內(nèi)自主行使對資產(chǎn)的各項權(quán)利，謀求資產(chǎn)收益最大化，而不受同一財產(chǎn)上其他財產(chǎn)主體的干擾。

轉(zhuǎn)讓性   一種是包括所有權(quán)各項權(quán)能在內(nèi)的整個所有權(quán)體系的轉(zhuǎn)讓，一種是保留股權(quán)而將所有權(quán)的占有、使用、收益與處分權(quán)轉(zhuǎn)讓，形成法人財產(chǎn)權(quán)。

收益性  是指產(chǎn)權(quán)所有者憑自己對財產(chǎn)的所有、使用而獲取收益的權(quán)利，是產(chǎn)權(quán)所有者謀取自身利益，實現(xiàn)資產(chǎn)增值的主要手段。

責(zé)任性   即產(chǎn)權(quán)所有者不僅有對資產(chǎn)獲取收益的權(quán)利，同時也要對其占有、使用的資產(chǎn)承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任。

法律性   產(chǎn)權(quán)的確定必須以國家法律為前提，同樣，產(chǎn)權(quán)主體行使職能，產(chǎn)權(quán)客體發(fā)揮作用，都必須在法律的監(jiān)督和保護下進行。

西方產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定和明晰化是十分重要的。

著名的“科斯定理”就是說明產(chǎn)權(quán)安排與資源配置效率的相關(guān)性，強調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)的重要性。產(chǎn)權(quán)的界定和明晰化大致包括三個層次：首先，初始產(chǎn)權(quán)即產(chǎn)權(quán)歸屬或廣義所有權(quán)的界定和明晰化，是產(chǎn)權(quán)界定和明晰化的最基本內(nèi)容，是產(chǎn)權(quán)進一步分解和界定的前提；其次，在產(chǎn)權(quán)發(fā)生分解的條件下，各項產(chǎn)權(quán)的界定和明晰化，即由于產(chǎn)權(quán)分解而形成的各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能和利益的界定和明晰化；最后，產(chǎn)權(quán)界定和明晰是所謂外部性即外部影響引起的產(chǎn)權(quán)邊界的界定和明晰化，這種外部影響包括外在經(jīng)濟和外在不經(jīng)濟，這與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)活動和醫(yī)療機構(gòu)有關(guān)。

醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度

醫(yī)院產(chǎn)權(quán)是指由不同主體投資形成的、由醫(yī)院所擁有的全部醫(yī)療衛(wèi)生資源的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)以及受益權(quán)等構(gòu)成的一組權(quán)力體系。

醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度是指以法律規(guī)范保證的、構(gòu)成全部醫(yī)療衛(wèi)生資源的各種權(quán)力的制度安排和運作規(guī)則。醫(yī)院產(chǎn)權(quán)形式是指構(gòu)成醫(yī)院的全部醫(yī)療衛(wèi)生資源的資產(chǎn)組織形式和資產(chǎn)的經(jīng)營方式。不同的醫(yī)院制度是以不同的醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度為核心和基礎(chǔ)的，又是以不同的醫(yī)院產(chǎn)權(quán)形式來體現(xiàn)的。

產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

產(chǎn)權(quán)制度改革是實施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，醫(yī)療機構(gòu)資源重組，“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”，實現(xiàn)衛(wèi)生資源優(yōu)化配置的先決條件。

產(chǎn)權(quán)制度改革是改變醫(yī)院效率低下、成本不合理上升、醫(yī)院經(jīng)營行為不合理的有效手段，有利于改變?nèi)烁∮谑隆⒓夹g(shù)效率低下的積弊。

產(chǎn)權(quán)制度改革是優(yōu)化醫(yī)院籌資環(huán)境，使各級各類醫(yī)院多渠道籌集發(fā)展資金的必要條件，有利于解決政府財政“分灶吃飯”后，對公有制醫(yī)院投入偏高與偏低同時并存，既不公平，分配效率又低下的局面。

產(chǎn)權(quán)制度改革是衛(wèi)生部門職能轉(zhuǎn)變，由辦醫(yī)院向管醫(yī)院轉(zhuǎn)變，實行醫(yī)院分類管理，更好地對衛(wèi)生發(fā)展進行宏觀調(diào)控的條件。

產(chǎn)權(quán)制度改革是衛(wèi)生資源屬地化管理的先決條件，是加強公有制企業(yè)醫(yī)院社會化進程，大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的需要。

產(chǎn)權(quán)制度改革是面對入世，以及衛(wèi)生服務(wù)市場競爭主體多元化的挑戰(zhàn)，增強衛(wèi)生機構(gòu)的生機與活力，增強公有制醫(yī)院的主體地位和國有醫(yī)院的主導(dǎo)作用的需要。

產(chǎn)權(quán)制度改革是適應(yīng)我國國情，加快衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，更好地滿足人民群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的需要。國家不可能包辦所有醫(yī)療機構(gòu)，必須調(diào)動社會各界投資辦醫(yī)的積極性，但前提必須是產(chǎn)權(quán)清晰。

產(chǎn)權(quán)制度改革的需要條件

首先，推行和完善醫(yī)院分類管理制度，重新定位醫(yī)院的服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容。對不同類型的醫(yī)療機構(gòu)和不同的衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容，實行不同的衛(wèi)生財稅、價格政策。

其次，轉(zhuǎn)變衛(wèi)生行政部門職能，實現(xiàn)政院分開，解決衛(wèi)生行政部門的“缺位”和“越位”問題以及“不該管”、“管不好”、“管不了”的問題。政府以所有者身份管理醫(yī)院國有資產(chǎn)，通過委托授權(quán)，構(gòu)建新型國有資產(chǎn)管理法律主體；政府和醫(yī)院要從行政隸屬關(guān)系改變?yōu)槠降葏f(xié)商關(guān)系。

第三，建立新型的現(xiàn)代醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制，不僅要終止衛(wèi)生局和醫(yī)院之間的上下級關(guān)系，而且要終止由本院職工決定院長人選的體制。醫(yī)院要按現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)班子，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)實行分離。

第四，妥善界定國家和醫(yī)院之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。必須經(jīng)過清產(chǎn)核資明確醫(yī)院國有資產(chǎn)金額，要包括無形資產(chǎn)和知識產(chǎn)權(quán)，要考慮地理位置和其他可帶來級差收人的壟斷優(yōu)勢。

第五，制定和完善有關(guān)法規(guī)、條例、章程等，如醫(yī)療機構(gòu)屬地化行業(yè)管理條例；國有國營、國有民營、民有民營等不同類型醫(yī)院的管理條例；股份制、股份合作制等醫(yī)院的管理章程等，以保證醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革的規(guī)范化。

第六，進行勞動人事制度和分配制度改革。勞動人事制度必須從職工與國家之間人身依附關(guān)系改變?yōu)槁毠づc醫(yī)院之間在勞動力市場上的交換關(guān)系。

第七，建立和培訓(xùn)一支現(xiàn)代醫(yī)院職業(yè)院長隊伍。

國有醫(yī)院產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式

國有醫(yī)院產(chǎn)權(quán)沒有固定模式，必須根據(jù)醫(yī)院的不同類型、不同服務(wù)內(nèi)容、不同經(jīng)營目標(biāo)等情況，分別采取不同的實現(xiàn)形式。

從資本的組織形式角度，可以分別采取：單一國家投資主體的國有醫(yī)院；集體投資的集體醫(yī)院；通過兼并、合資、合作、拍賣等資產(chǎn)重組形式組建的醫(yī)院或醫(yī)院集團；股份制醫(yī)院；股份合作制醫(yī)院。

從醫(yī)院經(jīng)營方式角度，可以分別采取：國有國營、國有民營、民有民營、承包或租賃等形式的委托經(jīng)營、連鎖經(jīng)營等。

解決認(rèn)識問題

醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革并不會否定衛(wèi)生事業(yè)以公有制為主體、國有醫(yī)院為主導(dǎo)的地位，不是使國有醫(yī)院私有化。所有制的實現(xiàn)形式主要是指資本的組織形式和經(jīng)營方式，產(chǎn)權(quán)形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化。

醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革不會影響衛(wèi)生事業(yè)的性質(zhì)。社會主義衛(wèi)生事業(yè)的福利性質(zhì)是通過政府的社會保障制度及其政策措施來體現(xiàn)的，醫(yī)院只是衛(wèi)生事業(yè)福利性的一個載體。醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是為了增強醫(yī)院的生機與活力，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的效